国有企业解散·清算·注销 全流程一站式法律服务探析

作者:张微微

在经济结构不断优化调整的大背景下,国有企业的改革与转型持续深入推进。部分国有企业基于战略规划调整、产业升级需要,或是因经营不善等缘由,可能面临解散清算注销的关键环节。这一过程涉及诸多复杂的法律、财务及人事问题,稍有不慎便可能引发法律风险,损害各方合法权益。

一、国有企业解散路径

1、解散事由及解散方式

根据《中华人民共和国公司法》第二百二十九条规定,公司因下列原因解散:(一)公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现;(二)股东会决议解散;(三)因公司合并或者分立需要解散;(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销;(五)人民法院依照本法第二百三十一条的规定予以解散。公司出现前款规定的解散事由,应当在十日内将解散事由通过国家企业信用信息公示系统予以公示。第二百三十一条规定:公司经营管理发生严重困难,继续存续会使股东利益受到重大损失,通过其他途径不能解决的,持有公司百分之十以上表决权的股东,可以请求人民法院解散公司。

根据解散事由的不同可分为自愿解散及强制解散两种情形,详见下表:

解散方式 解散事由
自愿解散 公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现
股东会决议解散
因公司合并或者分立需要解散
强制解散 行政决定解散:依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销
法院判决解散:人民法院依照本法第二百三十一条的规定予以解散

2、国有企业关于解散的特别规定

(1)依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十二条规定,国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时,国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事,应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。

(2)依据《企业国有资产法》第三十四条规定,重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项,履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前,应当报请本级人民政府批准。

(3)依据《企业国有资产法》第三十七条规定,国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项,应当听取企业工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

3、公司解散阶段的主要工作

(1)全面核查企业章程、资产状况、经营现状等,评估解散条件是否符合《公司法》《企业国有资产法》等法律法规要求,出具专项法律意见书。

(2)结合企业实际,设计最优解散路径(如自行解散、强制解散等),明确关键节点与时间安排。

(3)协助召开股东会、董事会等内部会议,起草决议文件,确保决策程序合法有效。

二、职工安置方案表决

依据《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发〔2005〕36号)第十七条规定,国有企业实施重组改制和关闭破产,职工安置方案须经企业职工代表大会或职工大会讨论通过,凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业,不得进入重组改制和破产程序。国有企业自行清算亦产生主体灭失的法律后果,故对于职工安置方案依法须经职工代表大会或职工大会表决后方能实施清算。

三、国有企业清算路径

根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业破产法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(二)》以及最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》等法律、司法解释的相关规定,公司清算路径主要分为以下三种方式:

(一)自行清算

1、成立清算组

根据《中华人民共和国民法典》第七十条第一款及《中华人民共和国公司法》第二百三十二条规定,法人解散的,除合并或者分立的情形外,清算义务人应当及时组成清算组进行清算。董事为公司清算义务人,应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成,但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。

2、公示清算组

根据市场监管总局、海关总署、税务总局联合发布《企业注销指引(2023年修订)》规定,企业应在出现解散事由之日起十日内将解散事由及清算组信息通过国家企业信用信息公示系统予以公示,主要包括:名称、统一社会信用代码/注册号、登记机关清算组成立日期、注销原因、清算组办公地址、清算组联系电话、清算组成员(姓名/名称、证件类型/证照类型、证件号码/证照号码、联系电话地址、是否为清算组负责人)等。

3、清理债权、债务

(1)通知债权人,对债权人的通知主要包括专门通知和公告通知:①专门通知:对于已知的债权人,应当于清算组成立之日起十日内进行专门通知;②公告通知:清算组应于成立六十日内在全国或者公司注册登记地省级有影响的报纸或国家企业信用信息公示系统上进行公告,防止遗漏债权人。

(2)根据财务资料制作公司债权清单;收集、整理公司债权凭证;通知(公告)公司债务人履行债务;通过发函或诉讼方式催收债权。

4、清理财产

清算开始后,公司的章、证、照以及业务合同、人事材料及其他公司材料等全面移交给清算组负责。清理财产主要是对公司财务情况进行梳理,分别编制资产负债表和财产清单。

国有企业清产核资的特别规定,依据《国有企业清产核资办法》第四条、第八条、第十七条规定,企业分立、合并、重组、改制、撤销等经济行为涉及资产或产权结构重大变动情况,需要进行清产核资的,由企业提出申请,报同级国有资产监督管理机构批准。企业清产核资包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实和完善制度等内容。

5、资产评估

依据《企业国有资产法》第四十七条规定,国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制,转让重大财产,以非货币财产对外投资,清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的,应当按照规定对有关资产进行评估。

6、制订清算方案

《中华人民共和国公司法》第二百三十六条规定,清算组在清理公司财产、编制资产负债表和财产清单后,应当制订清算方案,并报股东会确认。

清算方案的主要内容应当包括公司资产和负债情况,公司主要财产清单、财产作价依据和方式,债权、债务清单和债权、债务处理办法以及剩余财产分配办法等。

7、国有资产处置

依据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定,企业国有资产交易行为包括企业产权转让、企业增资和资产转让三个方面。国有公司在清算过程中如涉及到产权转让和资产转让,应依据国资监管的相关规定处理,资产处置方式主要有通过产权市场公开、无偿划转、非公开协议转让三种。

(1)通过产权市场公开:对于产权转让,《企业国有资产交易监督管理办法》要求产权市场公开进行为原则,非公开协议转让为例外。进场交易的可以根据企业实际情况和工作进度安排,采取信息预披露和正式披露相结合的方式,通过产权交易机构网站分阶段对外披露产权转让信息,公开征集受让方。其中正式披露信息时间不得少于20个工作日。

对于资产转让,《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条规定,企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让,应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后,在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让,确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的,由转让方逐级报国家出资企业审核批准。

(2)无偿划转:对于无偿划转,《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》《国资委关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》(国资发产权〔2014〕95号)《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号)等文件对企业国有产权无偿划转的主体、条件及流程均进行了明确的规定,在此不再赘述。

(3)非公开协议转让:《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条规定,以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式:(一)涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合,对受让方有特殊要求,企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的,经国资监管机构批准,可以采取非公开协议转让方式;(二)同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的,经该国家出资企业审议决策,可以采取非公开协议转让方式。

8、处理与清算有关的公司未了结的业务

《中华人民共和国公司法》第二百三十六条规定,清算期间,公司存续,但不得开展与清算无关的经营活动。因此这里的未结业务主要是指公司尚未履行完毕的合同。实践中不乏由于清算组的不当决定导致纠纷的案例,判断清算组终止或履行合同决定是否适当,通常的考量标准是能否使公司和全体债权人获利,这种获利可能是直接的金钱,也可能是其他便利。

9、清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款

公司应当将清算期间作为一个独立的纳税年度计算,根据《企业注销指引(2021年修订)》规定,在清算过程中,清算组应当向税务机关清缴所欠税款以及清算过程中产生的税款,并办理相关手续,办理企业所得税注销清算、办理土地增值税清算、结清出口退(免)税款、缴销发票和税控设备等,存在涉税违法行为的纳税人还应当接受处罚缴纳罚款。其中最为常见的是企业所得税的处理,主要包括对公司资产处置的所得税、劳动者获得劳动报酬及经济补偿金的所得税和公司分配剩余财产给股东的所得税,具体适用标准需要参照相关法规以及向税务部门咨询。

10、分配公司清偿债务后的剩余财产

公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金,缴纳所欠税款,清偿公司债务后的剩余财产,有限责任公司按照股东的出资比例分配。

11、制作清算报告

公司清算结束后,清算组应当制作清算报告,报股东会确认,确认完毕后,公司清算程序即告终结。清算组应将清算报告作为申请注销登记文件报送公司登记机关,申请注销公司登记。

(二)强制清算

因强制清算程序中关于清算组的职权、清算重点工作内容等与自行清算的规定基本一致,在此不再赘述,而仅对强制清算程序中不同于自行清算程序的相关规定进行梳理。

1、强制清算申请主体

根据《中华人民共和国公司法》第二百三十三条“公司依照前条第一款的规定应当清算,逾期不成立清算组进行清算或者成立清算组后不清算的,利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请,并及时组织清算组进行清算。公司因本法第二百二十九条第一款第四项的规定而解散的,作出吊销营业执照、责令关闭或者撤销决定的部门或者公司登记机关,可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。”之规定,强制清算程序的申请主体分为“利害关系人”及“作出吊销营业执照、责令关闭或者撤销决定的部门或者公司登记机关”两类。

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(二)(2020修正)第七条“有下列情形之一,债权人、公司股东、董事或其他利害关系人申请人民法院指定清算组进行清算的,人民法院应予受理:(一)公司解散逾期不成立清算组进行清算的;(二)虽然成立清算组但故意拖延清算的;(三)违法清算可能严重损害债权人或者股东利益的。”之规定,“利害关系人”的范围应包括债权人、公司股东、董事或其他利害关系人。

2、强制清算的管辖

根据根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(二)(2020修正)第二十四条及最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第2条规定,对于公司强制清算案件的管辖应当分别从地域管辖和级别管辖两个角度确定。地域管辖法院应为公司住所地的人民法院,即公司主要办事机构所在地法院;公司主要办事机构所在地不明确、存在争议的,由公司注册登记地人民法院管辖。级别管辖应当按照公司登记机关的级别予以确定,即基层人民法院管辖县、县级市或者区的公司登记机关核准登记公司的公司强制清算案件;中级人民法院管辖地区、地级市以上的公司登记机关核准登记公司的公司强制清算案件。存在特殊原因的,也可参照适用《中华人民共和国企业破产法》第四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条和第三十九条的规定,确定公司强制清算案件的审理法院。

3、强制清算的受理

根据最高人民法院《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第9条至第12条的规定,人民法院审查是否受理强制清算申请时一般应当召开听证会,对于事实清楚、法律关系明确、证据确实充分的案件,经书面通知被申请人,其对书面审查方式无异议的,也可决定不召开听证会,而采用书面方式进行审查。人民法院决定不召开听证会的,应当及时通知申请人和被申请人,并向被申请人送达有关申请材料,同时告知被申请人若对申请人的申请有异议,应当自收到人民法院通知之日起七日内向人民法院书面提出。法院在听证会召开之日或异议期满之日起十日内,将依法作出是否受理强制清算申请的裁定。

4、强制清算的审理时限

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(二)(2020修正)第十六条规定,人民法院受理的强制清算案件,清算组应当自成立之日起六个月内清算完毕。因特殊情况无法在六个月内完成清算的,清算组可向人民法院申请延长。

5、强制清算的清算组成员

《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(二)(2020修正)第八条规定,人民法院受理公司清算案件,应当及时指定有关人员组成清算组。清算组成员可以从下列人员或者机构中产生:(一)公司股东、董事、监事、高级管理人员;(二)依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构;(三)依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构中具备相关专业知识并取得执业资格的人员。

6、特殊情形:无法清算案件的清算终结程序

实践当中,部分低效无效国有参股企业已无任何财产,且公司的“章证照”、财务账册、重要文件等不被国有股东所掌握,公司股东、法定代表人也已失联,已成为“僵尸企业”。针对该类企业,根据《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》第28、29条规定,对于被申请人主要财产、账册、重要文件等灭失,或者被申请人人员下落不明的强制清算案件,经向被申请人的股东、董事等直接责任人员释明或采取罚款等民事制裁措施后,仍然无法清算或者无法全面清算,对于尚有部分财产,且依据现有账册、重要文件等,可以进行部分清偿的,应当参照企业破产法的规定,对现有财产进行公平清偿后,以无法全面清算为由终结强制清算程序;对于没有任何财产、账册、重要文件,被申请人人员下落不明的,应当以无法清算为由终结强制清算程序。债权人申请强制清算,人民法院以无法清算或者无法全面清算为由裁定终结强制清算程序的,应当在终结裁定中载明,债权人可以另行依据公司法司法解释二第十八条的规定,要求被申请人的股东、董事、实际控制人等清算义务人对其债务承担偿还责任。股东申请强制清算,人民法院以无法清算或者无法全面清算为由作出终结强制清算程序的,应当在终结裁定中载明,股东可以向控股股东等实际控制公司的主体主张有关权利。

以无法清算或者无法全面清算为由终结强制清算程序的,清算组可持人民法院指定清算组决定书、终结清算程序裁定书,到公司所在地的税务部门和市场监督管理部门申请办理税务注销登记和公司注销登记。

(三)破产清算

根据《中华人民共和国企业破产法》第二条、第七条的规定,债务人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务,债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕,资产不足以清偿债务的,依法负有清算责任的主体应当向人民法院申请破产清算。

《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五条规定,国有企业向人民法院申请破产时,应当提交其上级主管部门同意其破产的文件;其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件。

四、国有企业注销

根据《中华人民共和国公司法》第二百三十九条、《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第三十二条第二款及国家市场监督管理总局、海关总署、国家税务总局联合发布的《企业注销指引》的相关规定,企业在完成清算后,应当按照税务主管部门及市场监督管理部门的注销登记流程要求及时办理税务注销及企业注销登记。

1、普通注销

《企业注销指引》规定,普通注销包括:申请注销税务登记、申请销企业登记、申请注销社会保险登记、申请办理海关报关单位备案注销。普通注销的具体流程以行政部分的具体要求为准。

2、简易注销

《中华人民共和国公司法》第二百四十条规定,公司在存续期间未产生债务,或者已清偿全部债务的,经全体股东承诺,可以按照规定通过简易程序注销公司登记。通过简易程序注销公司登记,应当通过国家企业信用信息公示系统予以公告,公告期限不少于二十日。公告期限届满后,未有异议的,公司可以在二十日内向公司登记机关申请注销公司登记。

同时《企业注销指引》中也明确了不适用简易注销程序的情形:

  • • 法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前须经批准的;
  • • 被吊销营业执照、责令关闭、撤销;
  • • 在经营异常名录或者市场监督管理严重违法失信名单中;
  • • 存在股权(财产份额)被冻结、出质或者动产抵押,或者对其他企业存在投资;
  • • 尚持有股权、股票等权益性投资、债权性投资或土地使用权、房产等资产的;
  • • 未依法办理所得税清算申报或有清算所得未缴纳所得税的;
  • • 正在被立案调查或者采取行政强制,正在诉讼或仲裁程序中;
  • • 受到罚款等行政处罚尚未执行完毕;
  • • 不适用简易注销登记的其他情形。

3、强制注销

《中华人民共和国公司法》第二百四十一条规定,公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销,满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的,公司登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统予以公告,公告期限不少于六十日。公告期限届满后,未有异议的,公司登记机关可以注销公司登记。依照前款规定注销公司登记的,原公司股东、清算义务人的责任不受影响。

2024年7月1日,国务院发布的《关于实施<中华人民共和国公司法>注册资本登记管理制度的规定》再次明确了公司强制注销制度的基本程序。

国家市场监督管理总局已于2025年2月14日制定并发布了《关于实施〈中华人民共和国公司法〉强制注销公司登记制度的规定(征求意见稿)》并向社会公开征求意见。

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2025-03-09

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